Las presiones fiscales de Panamá (Baa3 negativa) han aumentado considerablemente debido al fuerte deterioro del déficit fiscal y la asequibilidad de la deuda en 2024, señaló la calificadora de riesgo Moody’s Ratings, un escenario en el que. a su juicio, las próximas decisiones en materia de políticas públicas brindarán información crítica sobre la capacidad política de reforma.

El documento señala que las medidas legislativas para establecer condiciones para una consolidación fiscal creíble y las medidas presupuestarias para apoyar la estabilización de los indicadores de deuda serán fundamentales para frenar el debilitamiento del perfil crediticio soberano, agregando que tras la aprobación de la reforma previsional, las medidas adicionales para reducir la rigidez presupuestaria contribuirían a los esfuerzos de consolidación del gobierno.

Agrega que han surgido desafíos adicionales derivados del litigio asociado con la mina Cobre Panamá y las tensiones con Estados Unidos (EE.UU.) por el Canal de Panamá. Nuestro escenario base actual es que se llegue a algún acuerdo para abordar las inquietudes de EE.UU. sobre la supuesta presencia de China en el Canal, lo que mantendrá prácticamente sin cambios los ingresos del gobierno procedentes del Canal. Una situación que la califivcadora dice que seguirá vigilando de cerca el progreso de esta situación.

La posición fiscal se ha debilitado considerablemente

El informe señala que, tras un debilitamiento considerable de la posición fiscal en 2024, actualmente esperamos una consolidación fiscal gradual a partir de este año. La perspectiva negativa refleja el riesgo de que, sin una corrección fiscal prolongada y creíble, la fortaleza fiscal de Panamá siga deteriorándose en relación con sus pares calificados en Baa.

Los resultados fiscales de 2024 revelaron que el déficit del sector público no financiero se amplió al 7.4% del Producto Interno Bruto (PIB), por encima de nuestra expectativa del 6.4% del PIB, con respecto a un déficit revisado del 3.9% en 2023.

Los ingresos disminuyeron un 7.1% interanual, y la recaudación tributaria cayó un 8% respecto al año anterior, lo que demuestra resultados considerablemente inferiores a los estimados en el presupuesto del gobierno anterior debido a expectativas optimistas de ingresos tras las ganancias extraordinarias de 2023.

A pesar del objetivo del actual gobierno de José Raúl Mulino de reducir el gasto en relación con el presupuesto de 2024, el gasto total aumentó un 11.7% interanual. Esto se debió en parte al pago de $786 millones en concepto de cuentas por pagar (0.9% del PIB), pero también refleja una carga de intereses considerablemente superior, ya que los pagos de intereses alcanzaron $2,500 millones (un aumento del 17.3% interanual).

Como resultado, la carga de la deuda subió al 62% del PIB en 2024, por encima de nuestra estimación de mayo de 2024 del 59% y del 56% registrado en 2023. En este nivel, la carga de la deuda de Panamá ha comenzado a divergir de la mediana de Baa (58% del PIB).

La asequibilidad de la deuda también se debilitó, y la relación de intereses a ingresos aumentó al 18.5% desde el 14.7% en 2023, casi el doble de la mediana de Baa del 10.5% en 2024, lo que posicionó a Panamá, en términos de asequibilidad de la deuda, como el segundo soberano más débil calificado en Baa después de la India (Baa3 estable, 25%), lo que significa que la carga de intereses de Panamá supera a la mayoría de los pares calificados en Baa.

Moody’s advierte que, ante este escenario, las medidas para respaldar la credibilidad y la previsibilidad de la política fiscal son fundamentales para la trayectoria crediticia

Además de las acciones que seguirá el gobierno para reducir el déficit en 2025, consideramos que las medidas para respaldar la credibilidad de un proceso de consolidación fiscal plurianual mediante la mejora de la credibilidad y la previsibilidad de la gestión fiscal son una consideración crediticia clave.

En cuanto a la transparencia, Moody´s señaló que el nuevo gobierno ha logrado avances positivos al aumentar la frecuencia de los informes fiscales y reconocer las cuentas por pagar. Sin embargo, las normas presupuestarias, incluyendo leyes que asignan gastos en educación del 7% del PIB y leyes especiales que determinan los aumentos salariales, han contribuido a aumentar la rigidez del gasto, lo que limita la capacidad del gobierno para ajustar las cuentas fiscales.

Estas rigideces influyeron en la discusión del presupuesto de 2025, lo que resultó en una reducción moderada del gasto. Para cumplir con el objetivo revisado de déficit de la regla fiscal del 4% del PIB en 2025, el presupuesto supone un fuerte crecimiento de los ingresos que está lejos de ser cierto. Alcanzar la meta fiscal requiere una fuerte restricción del gasto y una buena recaudación de ingresos a través de medidas administrativas. Nuestro supuesto actual es que el déficit probablemente superará el límite pese a cierta restricción del gasto, ya que los ingresos aumentarán, pero es posible que sigan siendo inferiores a las expectativas presupuestarias de 2025.

Si bien esto se traduciría en un aumento de la carga de la deuda en 2025, consideramos que sería importante establecer las condiciones para lograr un proceso de consolidación fiscal plurianual creíble con el fin de garantizar que los indicadores de deuda frenen su deterioro antes de 2026 y, potencialmente, reanuden una senda de convergencia en relación con sus pares calificados en Baa, en parte gracias a las perspectivas de crecimiento aún favorables del país.

Las reformas proporcionarán información crítica sobre la capacidad política para implementar la consolidación fiscal

La calificadora de riesgo admite que el gobierno de Mulino está comprometido a llevar a cabo cambios de políticas para corregir el deterioro fiscal y las brechas de transparencia y credibilidad que han empeorado en los últimos años, pero su capacidad se ve limitada por la falta de una mayoría en la Asamblea Nacional de Diputados, razón por la cual, es clave la voluntad de la legislatura para encontrar consenso y promover políticas que aborden las altas presiones fiscales.

La reforma previsional recientemente aprobada ilustra esta situación. El déficit del programa de beneficio definido empeoró durante la pandemia y aceleró el uso de sus reservas en los años posteriores debido a una fuerte disminución de las contribuciones, sin que se lograra ningún progreso durante el gobierno de Cortizo (2019-2024) para abordar este problema. El gobierno de Mulino priorizó la reforma previsional y propuso que el gobierno central aumentara el gasto en pensiones a $966 millones (el 1.1% del PIB de 2025) al año, además de las contribuciones de los empleadores y la edad jubilatoria para equilibrar la sostenibilidad del sistema previsional a largo plazo.

En cuanto a la Caja de Seguro Social (CSS), el informe de Moody’s destaca que, tras casi cinco meses de debate, el presidente Mulino firmó la reforma el 18 de marzo. La medida consolida los dos programas previsionales anteriores y crea un sistema único de contribución definida con cuentas nocionales para futuros jubilados. Los trabajadores que tenían previsto jubilarse en los próximos años permanecerán en su programa actual de beneficio definido. Si bien esta parte del sistema seguirá generando déficit, las contribuciones de los trabajadores al nuevo sistema, junto con las mayores contribuciones de los empleadores, implicarán que el sistema en general tendrá un superávit de flujo de efectivo en los próximos años. Por su parte, la contribución del gobierno, que finalmente se fijó en $966 millones en términos reales (es decir, se ajustará anualmente), tiene como objetivo aumentar las reservas del sistema y cubrir el déficit actuarial, que actualmente asciende a $7,000 millones (8% del PIB). Si bien los legisladores no votaron a favor de aumentar la edad de jubilación en esta etapa, el proyecto de ley contempla estudios actuariales para validar la necesidad de aumentar la edad jubilatoria después del sexto aniversario de la reforma.

De acuerdo con el gobierno, la reforma garantizaría la sostenibilidad del sistema previsional durante más de tres décadas. En general, la reforma previsional demuestra la capacidad del gobierno de alcanzar un consenso con el poder legislativo y tratar una presión fiscal clave. Monitorearemos las medidas del gobierno para incorporar esta nueva obligación de gasto en 2025 y su capacidad para cumplir con el objetivo de déficit del 4% del PIB.

Otras medidas legislativas que apoyan la consolidación fiscal incluyen reducir la rigidez del proceso presupuestario relacionado con las leyes de gastos educativos y salarios públicos. La resolución de estos problemas puede resultar impopular, pero el continuo deterioro fiscal aumentará la carga de intereses y limitará la capacidad del gobierno de dirigir los ingresos a prioridades sociales y de inversión.

La voluntad legislativa de abordar estas cuestiones apoyaría un ajuste presupuestario más sustancial en los próximos años, lo que reforzaría la credibilidad de la gestión fiscal.

Litigios de Cobre Panamá y las tensiones con EE.UU. presentan riesgos adicionales

La cancelación del contrato del proyecto Cobre Panamá a fines de 2023 dio lugar a litigios, con reclamaciones que superaban el 20% del PIB y que actualmente tratamos como pasivos contingentes, y una sentencia negativa podría afectar significativamente el perfil crediticio soberano. El presidente Mulino declaró que este es el próximo tema importante que abordará su administración este año. El 13 de marzo, el presidente anunció que su gobierno autorizaría la venta de concentrado de cobre que se encuentra actualmente en la mina y que representa un peligro ambiental y que las futuras negociaciones con el operador de la mina dependían de la suspensión del proceso de arbitraje. En respuesta, el operador de la mina dijo que tomaría medidas para suspender el procedimiento de arbitraje. La reapertura de la mina significaría un impulso económico, pero también requiere mayor apoyo popular y cambios legislativos debido a la moratoria minera de 2023. Las implicaciones fiscales dependen del nuevo acuerdo, ya que el contrato cancelado incluye una regalía mínima de $375 millones (0.4% del PIB), lo que ayudaría en términos de consolidación fiscal, pero no corregiría por completo el desequilibrio fiscal.

Por otro lado, las tensiones entre Panamá y EE.UU. (Aaa negativa) han aumentado tras las declaraciones del presidente Donald Trump sobre “recuperar” el control del Canal de Panamá. Consideramos que se llegará a algún acuerdo para abordar las inquietudes de EE.UU. sobre la presencia de China (A1 negativa) cerca del canal, lo que mantendrá prácticamente sin cambios los ingresos del gobierno procedentes del canal. El presidente Mulino anunció la retirada de Panamá de la Iniciativa de la Franja y la Ruta de China3 y una mayor cooperación con EE.UU. en materia de inmigración. Además, EE.UU. está preocupado por las operaciones de los puertos cercanos a las entradas del canal. La concesión de Panama Ports, que está siendo auditada, pertenece a CK Hutchison (A2 estable), con sede en la Región Administrativa Especial de Hong Kong, China, y actualmente es el objetivo de compra de un grupo inversor dirigido por BlackRock; el acuerdo de venta deberá ser aprobado por el Gobierno de Panamá y las autoridades chinas lo han criticado. A pesar de estas acciones, el presidente Trump continúa mencionando el control del canal.

El Canal es un motor clave de actividad económica, empleo y recursos fiscales, que representó más de una cuarta parte de los ingresos del gobierno central en 2020-2024 (ver la Figura 2). Un cambio en la propiedad del canal que resulte en menores ingresos para la Autoridad del Canal de Panamá (ACP, A3 negativa) tendría importantes implicaciones crediticias para el soberano, pero nuestro escenario base supone que Panamá mantendrá el control. La verdadera intención en materia de políticas detrás de las declaraciones de EE.UU. relacionadas con el canal sigue siendo incierta, pero la tensión exacerba los desafíos locales.